对于环境保护的建议【优秀3篇】

在日常学习、工作或生活中，大家总少不了接触作文或者范文吧，通过文章可以把我们那些零零散散的思想，聚集在一块。那么我们该如何写一篇较为完美的范文呢？泡面作文为同学们带来了对于环境保护的建议【优秀3篇】，希望能为您的思路提供一些参考。

对于环境保护的建议范文 篇一

20xx世界环境日时间：20xx年06月05日，农历五月初一，星期日每年6月5日是世界环境日，这是联合国确立的关于保护环境的纪念日。设立世界环境日，就是要提醒全世界注意全球环境状况和人类活动对环境的危害，强调保护和改善人类环境的重要性。它反映了世界各国人民对环境问题的认识和态度，表达了人类对美好环境的向往和追求。世界环境日也是联合国提高全球环境意识、敦促各国政府对环境问题采取行动的主要媒介之一。

世界环境日由来1972年6月5日～16日，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了人类环境会议。这是人类历史上第一次在全世界范围内研究保护人类环境的会议。出席会议的有113个国家，共1300多名代表。会议讨论了当代世界的环境问题，制定了对策和措施。这次会议提出了响彻世界的环境保护口号：只有一个地球！会议最后形成并公布了著名的《联合国人类环境会议宣言》(简称《人类环境宣言》)，以及包含109条建议的保护全球环境的“行动计划”，呼吁各国政府和人民为维护和改善人类环境，造福全体人民，造福子孙后代而共同努力。

《人类环境宣言》提出7个共同观点和26项共同原则，规定了人类对环境的权利和义务，呼吁“为了这一代和将来的世世代代而保护和改善环境”，“这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”。会议建议将大会开幕日这天作为“世界环境日”。1972年10月，第27届联大确立每年6月5日为“世界环境日”。

世界环境日宗旨1972年6月5日联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》，并提出将每年的6月5日定为“世界环境日”。同年10月，第27届联合国大会通过决议接受了该建议。世界环境日(World Environment Day)，是联合国促进全球环境意识、提高政府对环境问题的注意并采取行动的主要媒介之一。

联合国系统和各国政府，每年都在6月5日的这一天开展各项活动来宣传与强调保护和改善人类环境的重要性。

联合国环境规划署在每年的年初公布当年的世界环境日主题，并在每年的世界环境日发表环境状况的年度报告书。

对于环境保护的建议范文 篇二

一、的主要工作情况

（一）齐抓共管，努力构筑环保工作的强大合力

按照《环保法》关于“各级人民政府要对本辖区的环境质量负责”的原则，我镇始终坚持把贯彻落实《环保法》作为关系全镇经济和社会发展的一项重要任务，纳入了政府工作的重要议事日程，明确目标，落实责任，强力推进，从而形成了环保执法的强大合力，逐步建立健全了由地方政府对环境质量负总责、环保部门实施统一监督管理、有关部门齐抓共管、污染单位承担治理责任、人民群众积极参与、新闻舆论有效监督的环保监督管理体系。近年来，镇政府对环保工作高度重视，每年年初都召开环保会议进行部，并针对全镇重点镇域水、大气、生态环境状况，召开了全镇环境保护工作会议，会议研究部署了我镇水污染防治、改善环境空气质量、维护全镇生态环境等内容。确定了我镇的环保工作任务，明确了工作目标，将各项环保工作任务全面分解落实到各责任单位，在全镇形成了环保工作齐抓共管的良好局面。

（二）深入宣传，逐步增强全民环境保护意识

环境保护的宣传教育对环保工作起着先导、基础、推动和监督的作用。我镇把环境宣传教育工作放在突出位置，在生态镇的基础上，积极创建市级生态村，并结合“6.5”世界环境日、“五五”普法、创建“绿色学校”等活动，充分利用广播、电视、标语、宣传栏、发放宣传资料等多种形式，广泛深入各村委会、企事业单位宣传有关环境保护的法律、法规。开通了环境违法举报电话，利用新闻媒体对环保工作进行舆论监督，加大对违法排污行为的曝光力度。通过全面广泛深入的宣传，公众环境意识和环保法制观念明显增强。

（三）坚持总量控制与依法治理并重，扎实做好环境监管工作

1、加强组织领导，建立保障机制。镇成立领导小组、制定工作方案，确立了以整治非煤矿山违法排污为重点，以加快治污项目建设为保障，以严格环境影响评价、强化环境监管为基础，以降低主要污染物排放总量为目标的工作思路，建立目标考核奖惩机制。逐步形成了以政府为主导、企业为主体、法规和标准为规范、监督服务为依托、环境统计为基础的污染物减排推进机制。对全镇9家采石场进行经常性的环境监查，一经发现问题立即督促其及时整改，确保环境安全。

2、严格环境准入，推进结构减排。近年来，我镇根据上级有关文件精神，深入开展了辖区内环境综合整治专项行动，主动介入项目的前期工作，把好项目审批关。对不符合产业政策、不符合重要生态功能区要求、不符合清洁生产要求，达不到排放标准和总量控制目标以及没有履行环境影响评价手续的建设项目，一律不予批准，坚决杜绝“先上车后买票”现象。严禁“十五小”、“新五小”及国家明令禁止的项目入驻我镇辖区内，不引进污染大的工业企业，确实保护全镇的生产生活环境不受污染。今年，24按照《马龙县人民政府办公室关于严防污染严重项目落户及建设的通知》的文件精神，及时取缔一家无任何证照而正准备建设的轮胎炼油厂。该厂主人正在准备建设，还未购买任何机器设备，也未投入生产，还处在准备阶段，就被镇环保所及时劝止，并未造成污染。同时又对泽培忠、朱琼慧无任何证照的“慧明宇龙再生塑料加工厂”发出了停产通知书。并于9月5日联合派出所、安检站、工商所和镇环保所对该厂正式下发了限期关停决定即《镇人民政府关于对慧明宇龙再生塑料加工厂进行限期关停的决定》（马政发[]24号）。

（四）坚持生态保护与污染防治并重，攻坚破难，举全力做好主要污染物减排工作

1 、保护生态环境，完善苍鹭保护区的各项功能。在生态镇创建的基础上进一步加强生态环境的保护和建设，完善苍鹭保护区的各项功能，安排专人看护苍鹭，并与镇环保所签定责任书，具体细化看护人的各项职责。以更好的保护苍鹭，维护生态平衡。

、饮用水源保护坚强有力。把保障农民饮用水安全作为农村环境保护工作的首要任务，依法科学划定农村饮用水源保护区—五里箐水库水源地保护区，保护区范围为整个水库区及周边2.5公里范围内。加强对饮用水源地的监测和监管，坚决依法取缔饮用水源保护区内的排污口，禁止有害物质进入饮用水源保护区，制定饮用水源保护区应急预案，强化污染事故的预防和应急处理。保护区内严禁放牧、开垦荒地和乱砍乱伐。对疏林地进行补植补种，保护自然生态环境，确保群众饮水安全。

3、做好非煤矿山的污染治理工作。按照各级部署要求，召开非煤矿山负责人会议，签定污染防治责任书，对于任何可能出现的污染问题将追究到人。要求企业主在发展生产的同时兼顾生态环境保护，做到环保优先，对采石场采石后的弃土进行植被恢复，提高森林覆盖率。

4、“环评”执行率大幅提高。建立健全建设项目环境管理台帐，严把建设项目审批、验收关，督促企业认真履行“环评”制度。对全镇非煤矿山的环评及“三同时”执行情况进行全面检查，强化环境监督管理。

5、镇区污染综合整治取得进展。抓好建成区烟尘（油烟）控制。督促商住楼项目在环境影响评价时明确商业用房功能定位，把好项目入驻关。并且严格管理，要求新建的饮食服务项目选址一律符合环保要求，安装油烟净化装置。大力推广清洁能源，严肃查处各类超标排放烟尘和油烟案件，淘汰不能稳定达标排放的锅炉，确实抓好节能减排。

6、依法行政，解决环境纠纷。9月5日中和村农户舒培生反映自己水井因房后秦万群养獭兔受到污染，经县环保局和镇环保所于9月7日实地勘察后，建议在中和村舒培生家附近就近选取两口井和舒培生家水井共3口井，由县疾控中心取3口井水水样去化验，进行对比。化验结果显示3个水样的总大肠杆菌和耐热大肠菌均超标，因舒培生家的水井地点处于低洼地段，距离养殖户较近，污染相对严重，就此镇环保所对两家给出了以下处理意见：一是要求獭兔养殖户秦万群家于10月30日前必须加大污水粪便收集池，并禁止渗漏到舒培生家房后。粪便必须及时清理出村，避免造成二次污染。二是污水粪便如果不及时清理，出现渗漏，造成二次污染，就按照相关环境保护法律法规进行严厉处罚。三是望双方今后能互谅互让，和睦相处，共同发展。两家对此意见非常满意，达成了共识，使纠纷得到有效调解。同时又处理了鲁石村委会下鲁石村由于炼制桉油引起的纠纷一起，有效保护了当地的环境安全。

（五）结合实际，农村环境综合整治工程取得实效

我镇在生态环境逐渐好转的基础上，结合新农村建设，把农村环境综合整治作为环保工作的新重点，积极向上级部门申报争取项目，使曲靖市首个农村落环境综合整治项目落户我镇鲁石村委会下鲁石村。共投资98.5万元，其中中央农村环保资金60万元，地方自筹38.5万元，地方自筹包含农民投工投劳折价，该项目于2月18日开工，4月30按质按量顺利竣工，并于8月15日通过了省环保厅的验收。项目所建设的垃圾池、沤肥池、公厕等都非常符合农村实际，对改善农村脏乱差得环境面貌具有重要意义，受到农民的喜爱和好评。在此基础上，按市级有关文件精神积极申报鲁石村委会为市级生态村，申报材料已通过评审。

（六）抓好水污染防治，切实改善水环境质量

断面是牛栏江支流马龙河的重要出境断面。近年来，随着牛栏江—滇池补水工程前期工作的深入，我镇坚持以科学发展观为指导，认真落实主要污染物减排工作，切实加强环境监管和环保宣传，采取积极有效的污染防治措施，切实加强水环境监管。12月23日省人民政府召开牛栏江—滇池补水工程协调领导小组第五次会议，会议要求：工程沿线各县市区要按照省委、省政府的决策部署，进一步增强对工程重要性和紧迫性的认识，深入贯彻落实科学发展观，切实加强组织领导，按照各自职责分工，认真研究，周密部署，紧密配合，协调推进，确保工程建设顺利进行。要加强治污环保工作，要把治污环保工作放到更加突出的位置，强化责任，完善措施，加大力度，确保牛栏江—滇池补水工程水源水质优于ⅲ类，确保满足滇池补水工程要求，确保满足工程近远期环境效益及供水目标的全面实现。为确保以上目标的实现，省环保厅决定在建立曲靖市首个水质自动监测站，以全面掌控各方面水质变化，一旦发现异常情况，快速处置，确保出境断面水质。为此我镇积极配合做好了选址、购地、购房和建设等一系列工作，现自动监测站建设即将完工，今年年就可投入使用。

（七）切实加强党风廉政和执法队伍建设

一是以开展学习实践科学发展观活动为契机，从转变工作作风、提高执法水平入手，畅通各种渠道，广泛听取社会各界对环保工作的意见和建议，认真查摆自身在转变观念、转变职能、转变作风、提高执法水平方面存在的问题与不足，严格督促落实，认真加以整改。二是通过建章立制，加大对环保队伍的廉政和制度建设，不断提高执法队伍的业务素质和执法水平。

二、存在的问题

一是污染减排任务艰巨。由于环保投入严重不足，污染治理资金缺口较大，影响了污染治理的水平；二是对低碳经济的概念认识不清，节能减排，低碳城市建设推进缓慢。三是农村环境保护缺乏有力抓手，环保资金投入严重不足，农村“脏、乱、差”情况突出；四是饮用水源地保护措施有限，饮用水安全隐患一定上程度仍然存在；五是环保能力建设严重滞后，环保体制机制不顺，人员、编制未落实，已严重影响环保工作的深入推进。

三、20__年工作计划

（一）全力抓好主要污染物减排工作

（二）扎实推进农村环境综合整治工作

（三）全力抓好水污染防治工作，确保出境断面水质达到控制标准

（四）加强农村生态保护，全面推进生态村建设

（五）加大环保执法力度，以经济手段促进污染治理步伐。

（六）扩大公众参与、加强环保知识宣传

对于环境保护的建议范文 篇三

内容提要： 对地下水进行立法是欧盟真正实现地下水一体化保护的关键。欧盟地下水立法因受成员国国家和 经济 利益的限制，面临着与其成员国相关立法的协调问题。对此，欧盟在尊重成员国现有 法律 制度的前提下，通过实行地下水立法的协同决策机制、注重管理的一体化和综合性、实行硬法来促使各成员国地下水立法协同，以及强调公众参与地下水立法等方式，使其与各成员国的相关立法趋于协调，有效地解决了欧盟与其成员国的地下水保护问题，促进了欧盟经济的一体化和环境资源保护的整体性，这方面的经验值得我国借鉴。

地下水是水循环的重要组成部分，它既具有补给地表水、调节气候的功能，又是一种促进工农业生产、维护人体健康、生态平衡的重要资源。目前，一些发达国家和国际组织对地下水的立法非常注重，欧盟作为一个区域性的国际组织就是其典型。欧洲议会与欧盟理事会通过制定《关于建立欧共体水政策领域行动框架的2000/60/ec指令》（以下简称“欧盟水框架指令”）、《关于保护地下水免受污染和防止状况恶化的2006/118/ec指令》（以下简称“欧盟地下水指令”）[1]等法律规范促进、协调欧盟27个成员国的地下水立法工作，[2]并了《欧盟水框架指令手册》、《欧盟地下水指令手册》等技术操作手册，全面介绍了欧盟地下水指令的关键原则、管理规定和工作指南，促进了欧盟地下水保护立法的有效实施。相比较而言，我国地下水相关立法存在滞后以及相应的行政管理不协调等问题。现实中，地下水超采、污染等现象日益严重。[3]因此，研究欧盟地下水立法实践将对我国地下水立法的完善具有借鉴意义。

一、欧盟地下水保护立法的背景和挑战

欧盟关于环境保护方面的立法可以分为一级法和二级法。前者主要指欧盟成员国签订的条约，如《欧盟联盟条约》（亦称“马斯特里赫特条约”）、《阿姆斯特丹条约》和《欧盟宪法条约》等；后者是指欧盟的指令、条例和决定，如《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》等。具体而言，1992年的《欧盟联盟条约》对欧共体制定环境政策作了原则性规定，即“维护、保护和改善环境的质量，保护人类健康，慎重而合理地利用 自然 资源，提出处理区域性或世界性环境问题的国际性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹条约》引入了战略环境影响评价制度，[5]其第五章将“可持续 发展 ”的概念作为原则与目标写入了条约，并把“在界定和实施共同体政策与活动时，必须包括环境保护的要求”作为原则，进一步强调了环境保护的重要性；[6]2004年通过的《欧盟宪法条约》ii-37条要求：“联盟政策中应列入并确保高水平的环境保护，改善环境质量”。这些欧盟宪法层面的规定，为欧盟进行环境保护提供了基本的法律依据。

水资源保护是欧盟环境保护的重要内容。早期欧盟重点控制的污染是地表水跨界污染，莱茵河污染事件就是一个典型案例。[7]欧盟早期重视地表水保护是基于地表水比地下水流动性强和地表水通常被用做处理污染和其他废弃物的场所的考虑。所以关于跨界地下水污染的国家实践、国际判例、权威学说和专门的防止或减轻地下水污染的国际文件相对较少，主要是联合国欧洲经济委员会制定的《地下水管理》、《赫尔辛基公约》、《柏林规则》、《跨界含水层法条款草案》。[8]莱茵河、多瑙河等欧洲大型河流的成功治理经验，成为欧盟地下水立法的背景和基础。[9]由此，欧盟地下水管理不再建立在人为划分的行政区、功能区的基础上，开始注重对同一河流区内的属于同一水文圈内的自然径流和同一生态、水文、水地质系统的地表水体和地下水体的措施加以协调，[10]这种观点及其实践发展推动了欧盟地下水立法的进程。1992年，欧盟理事会提出要对地下水制定统一行动计划。欧盟理事会于1996年6月25日要求欧盟委员会提议制定一部新的水框架指令，为欧盟的可持续水政策建立基本原则。1996年，欧盟区域委员会、欧盟经济与社会委员会、欧洲议会分别要求欧盟委员会为水框架指令中地下水的立法提出建议。[11]欧洲议会在1999年2月、2000年2月对水框架指令草案进行了两次审阅，并于2000年10月23日最终正式通过了《欧盟水框架指令》，[12]该指令的两个重要目标包括“逐步减轻地下水污染”和“地下水资源超采现象将被扼制”，这为欧盟在地下水保护方面采取行动建立了一个法律框架。此后，2006年12月12日通过的《欧盟地下水指令》对地下水保护作了专门规定，从而使地下水的立法保护更加明确、具体和规范。

然而，在欧盟提出和实施地下水立法时，大部分成员国已经形成了比较完善的地下水保护法律体系。例如，在英国，其《污染控制法》（1974年）、《水资源法》（1991年）、《规划与赔偿法》（1991年）和《地下水管理条例》（1998年）等法律法规中都有关于地下水保护的具体而明确规定；[13]在荷兰，地下水保护的立法 历史 长远并形成了一套完整的法律体系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保护法》（1986年）等。可见，在欧盟成员国内，地下水保护的立法理念已经深入人心，立法体系也基本形成。在这种情况下，欧盟要求成员国消除地下水保护国界的限制，必然会在地下水立法方面引发一系列的矛盾，特别是欧盟地下水立法和其成员国立法的冲突、协调问题。这是因为欧盟地下水立法涉及成员国的国家，以及对其领域内的地下水事件行使管辖的权利。此外，欧盟地下水立法还涉及成员国的经济利益和人民的生活水准，各成员国通常只关注本国的地下水的开发、利用与保护，而很少考虑其他国家。因此，协调成员国相关立法，解决地下水保护问题，就成为欧盟的一项重要立法活动。

二、欧盟地下水的立法实践

欧盟关于地下水保护方面的第一波立法，始于1975年为提取饮用水的河流和湖泊制定标准，结束于1980年为饮用水制定的具有约束力的质量目标。[14]第二波地下水立法发端于1988年的法兰克福部长级水 论坛 ，会议对当时的法规进行了审查，识别了地下水法立存在的一些缺陷。这次审查促进了其后的地下水相关立法和专门立法，其主要立法为《关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的第91/676/eec指令》（简称硝酸盐指令）、《关于城市废水处理的第91/271/eec号指令》（简称城市污水处理指令）等。这一阶段有关地下水的立法已经突破了传统的水立法模式，呈现水政策与其他领域的政策相结合的特征。第三波立法源于1995年欧盟委员会接受欧洲议会环境委员会和环境部长理事会的请求，欧盟开始考虑用全球化的眼光来审视欧盟的水立法与政策，[15]这一时期典型立法包括《关于污染综合防治的96/61/ec指令》、《欧盟饮用水水质的98/83/ec指令》、《欧盟水框架指令》和《欧盟地下水指令》。上述立法实践促进了欧盟地下水保护法律体系和内容的丰富和完善。从这些立法实践来看，欧盟地下水立法呈现出以下特点：

（一）实行地下水保护立法的协同决策机制

欧盟地下水保护立法的协同决策机制，是指欧盟在有关地下水保护的决策过程中各机构之间形成的协同制约关系。欧盟在地下水立法方面涉及的主要机构有欧洲委员会、欧盟理事会和欧洲议会，各机构虽分工不同，但相互间相互协调、相互制约。首先，欧洲委员会具有向欧盟理事会咨询后作出决策的权利和向欧洲议会和欧盟理事会报告的义务。咨询权和决策权方面，欧洲委员会可在其认为合适的一切情况下就地下水立法问题向欧盟理事会咨询，但是，在条约规定必须咨询的情况下，欧洲委员会必须咨询。欧洲委员会针对地下水保护咨询后所作决策分为决定、建议和意见三种：决定的各个部分对成员国均具有约束力；建议中仅其所确定的目标具有约束力，其建议成员国也有选择方法的自由；意见没有约束力。报告义务方面，欧盟委员会应将指令执行情况的报告提交欧洲议会和欧盟委员会。[16]其次，欧盟理事会有议决欧洲委员会的动议权利。欧盟理事会可以协调欧洲委员会与成员国之间在地下水保护方面采取的行动，并敦促欧洲委员会采取必要的行动。如果条约规定欧盟理事会必须就欧洲委员会的动议提出意见，欧盟理事会可以以简单多数、特定多数与全体一致等三种方式进行议决。最后，欧洲议会不仅拥有监督权，还具有联合签署权。监督权方面，欧洲议会可以讨论欧洲委员会提交的有关地下水保护的总报告，还可以以三分之二的多数对欧洲委员会进行弹劾；[17]联合签署权方面，欧洲议会和欧盟理事会必须一起签署有关地下水保护的指令。例如，《欧盟水框架指令》就是欧洲议会与欧盟理事会考虑到欧盟的成立条约之规定、欧洲委员会的提议、经济与社会委员会的意见、地区委员会的意见，依照欧盟成立条约第251条规定的程序而制定的。[18]而《欧盟地下水指令》也是欧洲议会与欧盟理事会在考虑到欧盟欧盟委员会的提议、经济与社会委员会的意见和各地区委员会的意见的基础上制定的。[19]目前，欧盟在地下水保护立法方面取得了一定的进展并积累了丰富的立法经验，这在一定意义上得益于欧盟在地下水保护立法所具备的协同决策机制。

（二）注重水资源管理的一体化和综合性

各种国际组织正在努力在全世界推行水资源一体化管理。根据全球水伙伴技术咨询委员会的定义，“水资源一体化管理是一种能够促进水、土地以及相关资源协调开发与管理，在不危害重要生态系统可持续性的情况下，公平地使经济与社会福利最大化的方法”。[20]欧盟地下水管理是欧盟水资源一体化管理的重要一环，其在立法中表现为综合性、一体化的特征，欧盟第96/61/ec号《关于污染综合防治的指令》、《欧盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有关水资源综合管理的典型立法。《关于污染综合防治的指令》要求所有会员国建立综合污染防治控制体系（ippc），目的是为其附件1中的污染行为建立综合污染防治控制体系（包括地下水），从而以防止或尽量减少任何环境媒介的污染。[21]根据水的自然属性，《欧盟水框架指令》注重“地表水-地下水-湿地-近海水体”的一体化管理和“水量-水质-水生态系统”的一体化管理，前者是指把地下水保护作为欧盟水资源保护的重要组成部分，并与河流、湖泊、湿地和近海水体等进行系统管理，后者则是指欧盟对地下水实行污染控制、水质保护和水文条件、水生物栖息地的恢复，即水量、水质和水生态系统全方位的综合管理。按照水的社会属性，《欧盟水框架指令》重视各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理，即欧盟认识到成员国内不同行业和不同部门相互之间政策相协调的重要性，进而鼓励成员国在与本国的利益相关者进行充分协商的基础上制定综合的地下水管理法律法规。从 科学 技术角度，《欧盟水框架指令》借鉴了 现代 生态学和环境科学的新成果，建立了科学的评估系统，以保证立法的科学性。《地下水框架指令》的目标是防止地下水污染，并减少或消除由污染造成的任何损害。[22]该指令包括四个附件，附件1针对剧毒或持久性物质，其目的是阻止诸如有机磷化合物、汞、铅等物质、已知的致癌物质和若干杀虫剂进入地下水；附件2针对其他重金属、氰化物、氨和其他物质，这些物质使用都受许可制度的限制；附件3是对地下水体中污染物的影响、盐水入侵或者入侵的程度等化学状况的评价；附件4主要是对处于风险之中的所有水体的显著且持续上升趋势的识别。[23]从以上欧盟的具体立法不难看出，欧盟地下水保护立法体现出综合性和一体化的特征。此外，欧盟的地下水保护手段的发展也反映了其立法的综合性、一体化的特征，如20世纪70年代欧盟地下水保护手段注重水质，而80年代则是水质和排污限制并举，到90年代强调综合运用环境标准、经济刺激等手段，并重视地下水保护与其他领域政策相结合。

（三）通过硬法促使各成员国地下水立法的协同

“硬法”是一种法律效力结构完整、依靠国家强制保障实施，并能够产生拘束力的法律规范，[24]包括国际组织或国际会议通过的指令、决定和含有确定目标的建议等。在欧盟，绝大多数的地下水专门立法或相关立法都是采用指令的形式，如上述的《欧盟水框架指令》、《欧盟地下水指令》等。这些指令属于“硬法”，即对所达到的具体目标做出明确规定，命令成员国通过该国相应的立法以达到规定的具体目标。至于采取何种方式、方法以达到所要求的结果可由各成员国决定。也就是说，虽然指令对每个成员国有法律约束力，但是留给成员国的国家当局以形式和方法的选择权。指令需要转化为每个成员国的国家立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。[25]这种指令转化为法律的做法，有利于成员国立法的一致性，也反映了欧盟基础条约《建立欧洲共同体条约》的要求。该条约第3章对欧盟“法律的趋于一致”作了专门规定，条约第100条规定：“理事会应就委员会的提议和经欧洲议会与经社委员会的意见，以全体一致议决指令，使各成员国中直接影响共同体市场建立与运行的那些法律、法规和行政条例的各项规定趋于一致。”第100a（1）条款进一步规定：“理事会应根据第189b条提及的程序和经征询经社委员会的意见，采取措施使成员国中由法律、法规或行政条例制定的并以内部市场的建立与运行为目标的内容趋于接近。”同样，正是由于成员国有相同的地下水保护目标和需要欧盟地下水立法和成员国立法相协调的问题，才促使欧盟各成员国的地下水立法呈现一致性。例如，2003年9月22日欧洲委员会提出一项要求欧盟成员国监测和评价地下水质量的指令来控制和逆转地下水受污染趋势，《欧盟水框架指令》也要求所有成员国作出适当行政安排、确定流域边界和管理任务，共同或者分别（“分别”是在无法“共同”的情况下，采取不相冲突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《欧盟地下水指令》规定：“为了保证地下水保护工作的一致性，共享地下水体的成员国应该在监测、界限值的设定和识别有关有害物质等方面协调行动。”此外，欧盟大多数成员国的地下水相关立法，把地下水作为一种应该保持纯净的资源来加以保护。[27]

（四）强调公众参与地下水保护

环境问题是一个全球问题、公共问题，实行包括环境正义、民主、公平和公众参与在内的环境法治，是环境法追求的目标和价值标准。[28]在欧盟，公众参与是保护地下水的重要方式和环节。公众参与欧盟地下水立法一方面可以帮助确定最适当的措施，平衡各利益相关方的利益；另一方面，可以确定地下水保护的目标、强化地下水保护的措施和提高地下水保护报告的透明度，从而使成员国更加关注相关法规的实施，增强公众参与地下水保护的影响力。[29]此外，公众参与也是获得良好信息沟通的途径，得到良好信息沟通的公众可以一种更有见识的方式有效地参与到所有的民主过程中。它可以打破专家和普通民众之间的沟通屏障，将政府官员非神秘化，并使公民更多地对有争议的问题实现真正的参与。[30]欧盟通过立法确立了公民参与地下水保护的法律依据。例如，1990年欧盟颁布的《有关自由获取环境信息的90/313指令》规定了公众有权“公平地、平等地和定时地”以合理成本获取环境信息的权利，1992年的《马斯特里赫特条约》中有关于获取信息的权利的声明，[31]还有1994年《有关公众获取委员会文件的第94/90号决定》、[32]1997年《有关公众获取理事会文件的第97/731号决定》、[33]2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的第1049/2001号条例》、[34]2005年的《有关公开获取环境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有关欧盟机构适用奥胡斯公约的第1367/2006/ec号条例》[36]等立法，都成为公众获取环境信息、参与决策及环境司法等内容的主要法律依据。公众参与欧盟地下水的立法在其地下水专门立法和相关立法、成员国国内实践中都有所体现。例如，《欧盟水框架指令》实施时间表1中就有关于“信息和公众听证”的内容，来鼓励尽可能多的公众参与进来；[37]《欧盟地下水指令》中同样规定了许多关于公众参与的条款。此外，公众参与也是莱茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要经验。[38]

三、欧盟地下水保护立法实践对我国的启示

近年来，我国城市和 工业 发展迅速，水资源开发和利用的进程也在加快，但是，由此也引发了一些亟待解决的问题，其中地下水污染问题尤其突出。因此，欧盟在地下水保护立法实践方面的一些经验，值得我们借鉴。

（一）建立地下水保护立法的协同决策和执行监督反馈机制

在我国，涉及地下水保护方面的法律主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由国家环保部（或者原国家环保总局）、水利部两个部门中的一个部门牵头负责起草，不同法律也体现了不同部门的利益。从而产生执法主体不同和水资源水环境管理工作的脱节、分割等现象。由于立法起草打上了部门利益的烙印，进而导致可操作性不强、实施困难等问题。与欧盟相比，我国地下水立法当前存在的主要问题是涉水部门间不协调、缺乏有效的立法决策协同和监督，因此，应当建立一套健全的立法决策机制和执行监督反馈机制来改变这些困境。结合当前我国地下水保护立法起草和法律执行监督的实际情况，具体完善办法包括：其一，由立法机关进行独立的立法起草工作，并由立法机关组织独立的第三方进行立法起草研究。其二，若由部门负责立法起草工作，环保部和水利部相互间应有咨询的权利。在环保部负责起草的法律涉及地下水水量等内容时，环保部应当考虑水利部的意见，水利部应就此咨询提供详细的信息和具体的建议；在水利部所负责起草的法律涉及地下水水质和污染防治时，应当就此向环保部咨询，环保部必须就此提供相信的信息和具体的建议。其三，对起草的地下水保护立法进行战略环境影响评价。战略环境影响评价侧重于对政策和发展规划的实施可能造成的环境影响进行分析预测和科学评价，提出预防对策和措施，是从决策源头上防止环境污染和生态破坏的重要举措。涉及地下水保护的起草阶段的法律应该作为战略环境影响评价的对象，这样才能从源头上保证地下水立法的科学性、民主性以及避免实施中可能遭遇的阻挠。其四，健全法律执行的立法反馈机制。结合我国现行的法律监督机制，对有关地下水立法的执行情况进行监督检查，及时识别立法中的漏洞和缺陷，并进行有效的立法反馈。这套监督机制应当包括：各级人大对地下水行政主管部门进行定期或不定期的监督检查，上级国家机关对下级部门涉及地下水保护的抽象行政行为的监督制度，人民政协和派对地下水行政主管部门的监督，以及社会舆论、公众团体和广大群众对涉及地下水的法律起草、法律执行的监督等。

（二）建立地下水保护的综合管理体制并统一地下水保护立法

现代社会任何一个国家都不可能不与外部世界发生往来。当今世界的一体化不仅是经济的，它同时也是环境的，因为生物圈只有一个且不可分割。[39]国际合作是国际水法的基本原则，也是流域各国在利用和保护国际水资源的过程中应承担的国际义务，如果流域各国之间不能就国际水资源的竞争性利益达成协议，将导致严重的经济、社会和环境问题，并对地区稳定构成威胁。[40]鉴于此，欧盟要求其成员国在地下水一体化管理方面加强合作，从而把地下水保护行动在成员国政府层面展开，进而由各成员国建立复杂的行政监督体和指定主管机构负责执法、实施规划、安排资金等。[41]在英国，环境署是中央政府负责地下水资源管理的最主要机构，其职责涵盖与地下水资源相关的众多方面，并在部级环保机构之外设有区域和地区办公室；在法国，环境部作为部级的地下水资源管理行政机构，主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划，并在法国的六大流域分别设置流域管理委员会和水资源管理局，参与地下水资源开发和管理总体规划的起草，都接受环境部监督；在德国，联邦政府负责制定有关地下水资源管理框架的总体规定，各州通过地方立法将这些总体性法律转化为州法律或自行制定补充性的规章，联邦环境、自然保护和核安全部是地下水资源问题的最高权力机构，负责处理与地下水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作。在我国，水资源管理采取流域管理与部门管理、地方管理相结合的方式。由于涉水政府部门众多，且这些部门分工各有侧重，呈现水利、环保、农业、 交通 、城建、国土、林业等部门“九龙治水”的现象，这不利于水资源的有效管理。可以借鉴欧盟成员国的做法，在国家层面成立国家水资源统一管理委员会，下设国家地下水资源管理机构，专门直接负责国家地下水资源的开发利用与保护，实现对现行的水资源开发利用由水利部管理、水污染由环保部管辖的双重管理模式的突破，确保地下水的水质、水量及水生态等方面的统一、综合管理。国家水资源统一管理委员会赋予国家地下水资源管理机构直接或间接的执法权，政府其他部门要协助国家地下水资源管理机构控制与地下水有关的开发利用、污染与保护。

欧盟《欧盟水框架指令》的制定是建立在对原有多项法律进行清理的基础上，其立法过程采取简化、废除和取代等不同方式，最终形成了水资源一体化管理的法律。该指令涵盖了水资源利用（含饮用水、地下水等）、水资源保护（含城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等）、防洪抗旱和栖息地保护等，几乎涵盖水资源水环境管理的全部领域。[42]比较而言，我国涉及地下水保护的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》的内容各有侧重，且存在交叉、重叠、冲突等问题。笔者认为，当前应当制定我国《地下水管理条例》，这是因为我国地下水管理涉及社会经济等多项事务，并与地表水、其他自然资源和环境的管理联系紧密，而短期内现有地下水管理体制很难通过立法改变。可考虑由国务院制定专门条例为监测与治理污染的地下水、控制地下水污染源以及预防和保护与地下水污染相关的疾病和人群提供保障。可以借鉴欧盟关于设定地下水体质量标准和污染物浓度界限值、地下水环境功能区划规划和地下水水源保护区的划分、地下水系统防务性能评价技术及地下水环境风险评价技术等规则与标准规范，待时机成熟再将该法规上升为法律，从而改变《水法》、《水污染防治法》等立法对地下水水量、水质、水能、水温（地热）和水生态系统分割管理的现状，实现对这五个方面的综合化、一体化管理，扭转地下水超采、污染的局面。

（三）完善与健全地下水保护的公众参与制度

欧盟地下水立法明确规定了公众参与，这种参与是让公民影响规划结果和工作过程，而参与的基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与。[43]不过，只有直接有效的欧盟涉水法令才能为公民参与地下水保护设定权利和义务，对公民有约束力。[44]在成员国的立法之外，共同体法不仅可以为个人设定义务，而且可以赋予成为成员国 法律 传统一部分的权利。成员国没有及时转换指令，可能产生个人针对成员国的权利，甚至可能产生成员国对个人的赔偿责任。[45]在我国，公众参与地下水保护亟待法律的完善。[46]2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》和2008年5月原国家环保总局公布的《环境信息公开办法（试行）》两部立法规定了信息的公开目的、原则、方针、条件、范围、程序、例外以及救济的途径、方式和程序等，这为公众参与地下水之保护而获取相关信息提供了依据。前者针对的是政府公开信息的行为；后者《环境信息公开办法（试行）》不仅规定了政府公开环境信息的内容、程序和责任，还对 企业 的环境信息设立了“自愿公开与强制性公开相结合”原则。但是，强制公开信息的企业仅限于“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业”。[47]这又在一定程度上限制了公众的知情权。鉴于此，应设法让生命、健康、财产及环境可能受到影响的利益相关方和社会公众参与地下水保护的决策过程，让他们有机会提出意见，并让最后决策者听取他们的意见，提高有关决策的合法性和遵守程度。[48]具体而言，我国应当在现有地下水保护相关法律法规中进一步明确公众参与的条款，并对公众环境知情权、公众环境行政参与权和公众环境公益诉权等方面做出原则性的规定。首先，公众环境知情权方面，可以进一步明确公众环境知情权的主体范围、知情范围、实现方式和救济途径、政府义务和企业义务等，如知情范围方面要保障与居民生活环境有关的工程建设知情权、决策信息权和高环境风险企业的环境信息权；其次，公众环境行政参与权方面，现行立法偏重于政府或者企业公布环境信息的程序，居民主动行使环境信息权的保障程序很不健全，可以进一步完善公开内容、公开方式和公开要求，明确权利行使方式、行使效力与保障；最后，公众环境公益诉权方面，[49]增加有关“公民环境公益诉讼”的规定，并界定公众环境公益诉权的概念、性质、原告资格、权利行使的条件、激励机制等内容。

注释：

[1]《欧盟水框架指令》包括26个条款和11个附件，并有专门规定地下水保护的条款，如第17条规定了“地下水污染防治战略”；《欧盟地下水指令》是《欧盟水框架指令》的一个重要子指令，它包括14个条款和4个附件，是保护欧盟地下水的专门立法，本文将两个具有包含关系的指令一并提出仅为说明问题的方便。

[2]参见董哲仁：《欧盟水框架指令的借鉴意义——在长江-欧盟流域高层对话会上的发言》，http：//. cn/cwsnews_view. asp？ cwsnewsid=32337.

[3]2006年我国地下水超采面积已达18万平方公里。其中，黄河、淮河、海河和辽河地下水资源总量减少12%。参见新华网，http：//news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全国2/3的城市地下水水质下降，数以千计的供水井报废，地下水污染调查评价工作滞后，投入尚不及美国20世纪80年代的水平，参见刘维：《全国地下水污染调查：告诉国人地下水污染有多重》，http：//news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm.

[4]参见《马斯特里赫特条约》第130条r款第1项。

[5]欧盟委员会在提出可能对环境构成重大影响的立法建议时，首先需要对此建议进行环境影响评价。

[6]参见戴炳然：《评欧盟〈阿姆斯特丹条约〉》，载《欧洲》1998年第1期。

[7]1986年处于莱茵河上游的瑞士schweizerhalle化工厂失火，导致10吨含有有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达500多公里严重污染，这一污染事故促进了莱茵河流域9国的合作，并制定了莱茵河“鲑鱼-2000计划”，经过13年的努力，莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流。

[8]参见何艳梅：《国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践》，法律出版社2007年版，第150-151页。参见《地下水管理》第2条第3款、《赫尔辛基公约》第3条第1款（k）项、《柏林规则》第41条、《跨界含水层法条款草案》第11条等。